유보정책은 공공성과 사유재산권 보장이 병행되어야
유보정책은 공공성과 사유재산권 보장이 병행되어야
  • 서인환 객원논설위원
  • 승인 2019.03.06 09:51
  • 댓글 1
이 기사를 공유합니다

유보정책이란 유치원과 보육원의 정책을 말한다. 이를 합하여 누리과정이란 말도 사용하고 있다. 누리과정이란 취학 전 3에서 5세의 무상교육을 말한다. 참여정부는 2004년 1월29일자로 법률 제7120호로 영유아보육법 제24조 제1항에 취학 직전 1년간의 유아교육을 무상교육으로 하고, 제2항에서는 무상 교육에 드는 비용을 국가와 지방자치단체가 보호자에게 지원하는 방식으로 부담하도록 규정하였다.

이명박 정부는 2012년 총선을 앞둔 당시 여야 합의로 2012년 3월21일 법률 제11382호로 유아교육법 제24조 제1항을 개정하여 취학 전 3년간의 유아교육에 대한 무상교육을 도입하였다. 또한 그 직후 영유아보육법을 개정(법제29조 제1항)하여 3-5세아 무상교육·보육을 신설한 후 이른 바 누리과정 중 5세아와 관련하여 유아교육과 유아보육 공히 공통교육과정으로서 누리과정의 무상교육이 시행되었으며, 이어서 2013년 3월 3~4세아로 확대하였다.

2015년 3월 27일자 유아교육법 제25조 제1항 및 제5항을 개정 및 신설하여 유치원 원비의 구체적인 산정 및 징수방법 등을 교육부령으로 정하도록 하고, 원비의 인상율이 직전 3개년도의 평균 소비자 물가 상승율을 초과할 수 없도록 명시하였다.

유치원은 공립 유치원 법인에서 토지를 임대하는 병설과 교육청이 직접 땅을 매입하여 교육기관을 짓는 단설과 개인 설립한 사립, 단체나 법인 등이 설립한 비영리 공익법인으로 나눌 수 있다.

공립 유치원은 학교법인의 토지를 임대하는 병설과 교육청이 직접 땅을 매입하여 교육기관을 짓는 단설과 개인 설립한 사립, 단체나 법인 등이 설립한 비영리 공익법인으로 나눌 수 있다. 유치원은 공공기관으로서 그 자체로 비영리 및 공공성을 본질로 하며, 교육기본법 및 사립학교법(사립유치원의 경우), 공공기관운영법의 규율을 받는 대상으로서 공공기관 운영법 상의 운영위원회를 설치·운영함에도 회계사항을 포함한 경영사항 일체가 투명성 있게 집행되지 못하는 문제가 최근 대두되었다.

그리고 유치원 교육과정 또한 학교 교육과정으로 명백한 ‘공교육’과정으로 교육 받아야 하나 방과 후 교육의 치중으로 교육권 침해와 방과 후 특활비용으로 학부모 부담이 가중되는 문제를 안고 있다. 누리지원금에 포함된 특활비용보다 학부모의 높은 비용으로 부담으로 무상교육의 취지는 무색해지고 있다.

만3~5세 유아의 약 50%(67만6천명)가 유치원에 재원 중이며, 이 중 75%인 50만명의 유아가 사립유치원에 재원 중이다. 어린이집은 59만명이 재원 중이다. 이를 합쳐 취원율은 93.2%에 달한다. 2018년 기준을 보면, 국공립 유치원 4천801개소에 재원 중인 원아는 17만2천명이고, 사립 유치원 4천220개소에 재원 중인 원아는 50만4천명으로 원당 원아수가 국공립은 36명이지만 사립은 119.3명이고 교사수도 국공립은 1만5천869명인데 비해 사립은 3만9천23명으로 차이가 난다. 이는 국공립 유치원은 학급수가 적기 때문이다. 사립 유치원은 개인 설립이 허용되어 87%가 개인이 설립한 것이다.

사립유치원 운영재원은 누리과정 지원금, 학부모 부담금 및 일부 교육청 보조금으로 구성되며, 학부모 부담금은 월 20만원 정도이다. 어린이집은 학부모 부담금이 없다. 국·공립유치원은 교원인건비와 유치원운영비를 공공에서 부담하고, 이 부분을 표준유아교육비를 기준으로 하여 공제한 금액을 유아 학부모의 아이행복카드에 누리과정 지원금으로 입금하여 유치원비를 부담하게 함으로써 무상 유아교육을 실현하고 있다.

그러나 사립유치원의 경우는 설립주체에 따라 유치원비를 달리 정할 수 있게 하고, 그 결과 사립유치원 별도의 학부모 부담금 20만원 내외를 부담하고 있는 실정이며, 일부 유치원의 경우는 특성화활동비를 포함하면 그 보다 훨씬 많은 금액을 부담하는 결과를 초래하고 있다.

정부의 2018년 10월 25일 발표 유치원 공공성 강화 방안을 보면, 유아학습권보장, 국공립유치원 확대, 유치원 관리감독, 학부모 참여 강화, 투명한 회계, 사립유치원 교육의 질 개선 등으로 요약된다.

사립유치원의 유치원비 자율적 결정권의 유아교육법 제25조 제1항 제1호는 폐지되어야 하며, 국공립과 사립 불문하고 무상 유아보육이 실현 되어야 하며, 유치원 형태에 따른 불합리한 교육체계를 바로 시정해야 한다. 공급자 중심에서 수요자 중심에 따른 아이행복카드의 지원금은 법률적, 제도적 모순으로 유아교육의 근본적 지원체계의 공공성의 훼손을 가져오므로 보조금의 법률 체제로 전환하여야 한다.

정부도 공공성 체제 확보를 하지 않은 상태에서 민간영역에 맡겨 방관, 방치하여 현재 유아교육사업의 양적 팽창을 초래한 중앙정부, 각 지방단체, 교육청, 나아가 정치권은 무거운 책임을 져야 한다. 표준유아교육비를 기초로 하여 법인 유치원비와 국공립 유치원비를 체계적으로 통합하는 작업과 함께 운영에 필요한 부족 부분은 국공립에 준하여 법인 유치원에 보조금을 추가적으로 지급하는 정책적 전환이 필요하다.

다만, 비법인 사립유치원이 해당 지역에서 독과점적 유아교육 공급자의 지위를 갖고 있는 지역에는 국공립 단설 및 학교 병설 유치원을 대폭 확대하여, 적어도 사립 유치원이 독과점하고 있는 지역들의 독점적 지위를 시급히 해소함으로써 유아의 학습권을 실질적으로 보장하면서 공공성과 양질의 서비스를 보장하는 공공 유아 교육 체계를 구축할 수 있을 것이다.

대법원 판례에 따른 아이행복카드의 유치원비 지급에 있어서 보조금이 아니고 이용료로 보고 있으므로, 유아법 24조 제2항 폐지와 유치원에 직접 보조하는 법률로 개정하여 재정 투명성을 확보해야 한다. 이러한 법률의 정비 없이 보조금에 대한 투명성을 위하여 동일 회계 프로그램 사용을 요구하는 것도 무리가 있다.

교육부는 교육당국으로서 관리감독의 직무를 소홀한 책임을 져야 하며, 교육 당국의 일시적 처방인 조사반, 컨설팅, 모니터링보다 좀 더 근본적이고 상시 지속적인 공공관리체계를 구축해야 한다. 또한 국공립유치원의 민간위탁을 금지하여 공적관리 체계로 전환하고, 교육지원청의 감독권한 강화와 인력을 대폭 충원하는 제도개혁도 필요하다.

유치원의 감사 실시 현황을 보면, 5년 동안 국공립은 37%에 해당하는 시설에 실시하였고, 처분율은 51.1%인데 비해 사립은 54%의 시설에 실시하여 91.6%의 처분율을 보인다. 이는 사립이 보다 느슨한 운영을 하고 있다는 의미이다.

운영위원회의 역할을 자문에 국한하는 것보다는 학부모의 적극적인 운영참여가 필요하며 공립운영위와 마찬가지로 심의기능과 함께 제도적 보완이 되어 학부모의 참여도 강화되어야 한다.

국회는 ‘유아교육정보시스템을 운영할 수 있다’라는 선택적 조문을 의무조항으로 개정하여 국가지원금회계와 일반회계로 구분하여 국가지원금회계는 국가가 관리·감독을 하게하고, 일반회계는 학부모운영위원회를 통한 감시권을 강화하고자 하는 개정안이 발의 중이다.

그리고 행정처분을 회피할 목적으로 유치원을 상속·증여·양도하는 등 설립자를 변경하는 편법 행위를 제재할 근거가 부족한 실정임을 감안하여 설립자 신규인가 및 변경 이후 일정 기간 동안의 재변경을 금지하고, 변경 후에도 행정처분의 효과가 승계되도록 하여 처분의 실효성을 제고하고자 하는 개정안도 발의되었다. 이 법안은 유치원이 유아와 학부모의 불편을 담보로 무단 휴업·폐원하지 못하도록 유치원운영위원회의 자문을 반드시 거치게 하고, 폐원하더라도 유아가 다른 기관으로 옮길 수 있도록 보호조치 의무를 부여할 필요가 있어 유아 학습권 보호 차원에서 교육부장관 또는 시·도교육감이 운영개시를 명할 수 있도록 하고, 관할청 역시 운영정지 처분을 과징금으로 갈음할 수 있는 조항을 도입하고자 하였다. 교육청에서 공립유치원 설립을 위해 부지를 매입하고자 할 때, 사인과의 매입 경쟁에서 시기를 놓치는 경우가 다수 발생하고 있어 공립유치원 의무설립지역 내 유치원 용지에 대해서는 교육감 우선 매도 청구권을 도입하는 내용도 담고 있다.

현행법은 보육시설의 종류를 설치ㆍ운영 주체 및 설치 장소 등의 구분에 따라 국공립보육시설, 법인보육시설, 직장보육시설, 가정보육시설, 부모협동보육시설로 세분하고, 이들 중 어느 하나에 해당하지 아니하는 보육시설 전부를 민간보육시설로 규정하고 있는데 종교단체ㆍ재단법인ㆍ학교 등 각종 법인이나 단체가 설치ㆍ운영하는 보육시설을 사회복지법인이 설치ㆍ운영하는 보육시설과 구별하여 기타법인보육시설로 정하고 이들을 합리적으로 관리ㆍ지원하는 법안도 발의 중이다.

유보정책은 시설 분류상의 문제, 지원금과 보조금의 문제 해석 문제, 유치원과 어린이집의 격차 문제 등 많은 문제들을 지니고 있다. 공적 시스템과 더불어 교육현장의 세밀한 운영과 실행의 중요성이 강화되어야 하고, 이원화 되어 있는 두 부처 간 합의와 통합도 논의되어야 하며, 교직원의 공공성 강화 정책도 마련되어야 한다.

결론적으로 유보시설의 사유 재산권은 인정되어야 하고, 자율성도 필요하다. 그리고 유보통합으로 유아학교의 의무교육이 실시되어야 한다. 유아교육의 공공성정책으로 저출산 문제도 해결해야 하며, 기존 민간영역에서 해온 사회공공서비스를 국가적 공적 영역으로 전환하여 사회적 비용과 갈등을 사전 예방해야 한다. 이런 과정에서도 유치원의 민주적 생태계가 구축되는 방안을 강구해야 한다. 단순히 유아교육정보시스템을 거부할 것인가 말 것인가의 문제만으로는 현재의 유보정책을 완성할 수 없으며, 국민들도 근본적인 핵심 문제에 대한 인식을 가져야 한다.


댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글 1
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.
김*보 2019-03-06 14:56:16
가득이나 저출산 국가로 등록된 국가에서 아이들 나아서 키우기 힘들다면...